Pełnomocnictwo jest jednym z kluczowych dokumentów w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, choć w praktyce bywa traktowane przez wykonawców jako element czysto formalny. Tymczasem doświadczenia z postępowań przetargowych pokazują, że błędy związane z umocowaniem osób podpisujących ofertę należą do częstszych przyczyn wezwań do uzupełnienia dokumentów, a w niektórych przypadkach mogą prowadzić nawet do odrzucenia oferty.
Źródłem tych błędów są wątpliwości interpretacyjne wynikające z relacji pomiędzy przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, regulacjami Kodeksu cywilnego oraz aktami wykonawczymi dotyczącymi komunikacji elektronicznej w postępowaniach przetargowych. Przepisy te funkcjonują równolegle, a ich łączne stosowanie w praktyce nie zawsze jest intuicyjne.
Pełnomocnictwo a forma oferty
Ustawa Pzp nie zawiera odrębnych regulacji dotyczących formy udzielania pełnomocnictwa do reprezentowania wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Pzp, w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego.
Stosownie do art. 99 § 1 Kodeksu cywilnego, pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana dla czynności prawnej dokonywanej przez pełnomocnika. Jeżeli więc oferta musi być złożona w formie elektronicznej pod rygorem nieważności, to również pełnomocnictwo, jako podstawa umocowania osoby podpisującej ofertę, powinno zostać udzielone w formie elektronicznej. W praktyce oznacza to, że pełnomocnictwo powinno zostać sporządzone jako dokument elektroniczny i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym mocodawcy.
Wątpliwości wykonawców w zakresie dopuszczalnej formy pełnomocnictwa wynikają w dużej mierze z treści § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie.
Przepis ten przewiduje, iż jeżeli pełnomocnictwo zostało sporządzone w postaci papierowej i opatrzone własnoręcznym podpisem, w postępowaniu o wartości równej lub przekraczającej progi unijne przekazuje się jego cyfrowe odwzorowanie, opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, poświadczającym zgodność cyfrowego odwzorowania z dokumentem w postaci papierowej przez mocodawcę lub notariusza.
W konsekwencji, przy literalnej wykładni powyższych przepisów można byłoby przyjąć, że w postępowaniach powyżej progów unijnych dopuszczalne jest złożenie skanu pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej, o ile zostanie on odpowiednio poświadczony i opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Stanowisko Sądu Zamówień Publicznych
Takiej wykładni przepisów nie podzielił jednak Sąd Zamówień Publicznych w wyroku z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. XXIII Zs 58/24. Sąd wskazał, że w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub wyższej niż progi unijne oferta pod rygorem nieważności, musi zostać złożone w formie elektronicznej, zgodnie z wymaganiami art. 78(1) § 1 Kodeksu cywilnego. Wymóg ten nie może być spełniony poprzez złożenie dokumentu sporządzonego pierwotnie w formie pisemnej. Zdaniem Sądu, skoro oferta musi być złożona w formie elektronicznej, to również pełnomocnictwo, na podstawie którego działa osoba podpisująca ofertę, musi zostać udzielone w formie elektronicznej. Pełnomocnictwo udzielone w formie pisemnej nie spełnia tego wymogu, nawet jeśli jego skan został poświadczony za zgodność z oryginałem przez notariusza i opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Sąd podkreślił, że forma elektroniczna w rozumieniu art. 78(1) § 1 Kodeksu cywilnego wymaga sporządzenia dokumentu w postaci elektronicznej oraz opatrzenia go kwalifikowanym podpisem elektronicznym jego wystawcy. Poświadczenie zgodności cyfrowego odwzorowania dokumentu przez notariusza nie konwaliduje braku tej formy i nie czyni z pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej pełnomocnictwa w formie elektronicznej. Pełnomocnictwo bowiem zostało pierwotnie udzielone w formie pisemnej.
Relacja rozporządzenia do przepisów ustawowych
Sąd odniósł się również do relacji pomiędzy przepisami rozporządzenia a przepisami ustawy Pzp oraz Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu rozporządzenie, jako akt prawny niższego rzędu, ma charakter wykonawczy i nie może w sposób samoistny modyfikować ani łagodzić wymogów wynikających z przepisów ustawowych, w szczególności tych zastrzeżonych pod rygorem nieważności. Nawet gdyby intencją autora rozporządzenia było dopuszczenie możliwości posługiwania się w postępowaniu skanem pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej, to bez wyraźnego upoważnienia ustawowego rozwiązanie takie nie mogło skutecznie zmienić jednoznacznych wymogów wynikających z art. 63 ust. 1 ustawy Pzp oraz art. 78(1) § 1 i art. 99 § 1 Kodeksu cywilnego.
Sąd wskazał również, że powyższych wniosków nie mogą zmieniać postanowienia Specyfikacji Warunków Zamówienia. Zapisy SWZ, które dopuszczały złożenie pełnomocnictwa w formie pisemnej potwierdzonej notarialnie, jako sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy Pzp i Kodeksu cywilnego, nie mogły skutecznie zmienić wymaganej pod rygorem nieważności formy elektronicznej pełnomocnictwa.
Przedstawione stanowisko Sądu Zamówień Publicznych pokazuje, że w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego o wartości równej lub przekraczającej progi unijne ryzyka związane z formą pełnomocnictwa są realne i mogą mieć doniosłe skutki procesowe. Najbezpieczniejszym rozwiązaniem pozostaje sporządzenie pełnomocnictwa bezpośrednio w formie elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym mocodawcy.
Posługiwanie się pełnomocnictwem udzielonym pierwotnie w formie pisemnej, nawet jeżeli jego skan zostanie poświadczony przez notariusza, może, zgodnie z powyższym stanowiskiem zostać zakwestionowane jako niespełniające wymogów ustawowych. W konsekwencji może to prowadzić do uznania, że oferta została podpisana przez osobę nieposiadającą skutecznego umocowania.
