Wybór oferty najkorzystniejszej w postępowaniu przetargowym odbywa się na podstawie kryteriów oceny ofert określonych przez zamawiającego w dokumentach zamówienia. Zamawiający ma swobodę w dobrze kryteriów oceny ofert oczywiście pod pewnymi warunkami. Wskazane przez zamawiającego kryteria nie mogą naruszać prawa, muszą być związane z przedmiotem zamówienia oraz mają umożliwiać weryfikację i porównanie poziomu oferowanego wykonania przedmiotu zamówienia na podstawie informacji przedstawionych w ofercie.
Związek kryteriów z przedmiotem zamówienia
Ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć przez związek kryteriów oceny ofert z przedmiotem zamówienia. Istnieje on wówczas, „gdy kryteria te dotyczą robót budowlanych, dostaw lub usług, będących przedmiotem zamówienia w dowolnych aspektach w odniesieniu do dowolnych etapów ich cyklu życia, w tym do elementów składających się na proces produkcji, dostarczenia lub wprowadzenia na rynek, nawet jeżeli elementy te nie są istotną cechą przedmiotu zamówienia”. Określone przez zamawiającego kryteria nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej.
Przykłady pozacenowych kryteriów oceny ofert
Ustawodawca w art. 242 ust. 2 ustawy Pzp wskazał przykładowy katalog kryteriów oceny ofert:
Kryteriami jakościowymi mogą być w szczególności kryteria odnoszące się do:
- jakości, w tym do parametrów technicznych, właściwości estetycznych i funkcjonalnych takich jak dostępność dla osób niepełnosprawnych lub uwzględnianie potrzeb użytkowników;
- aspektów społecznych, w tym integracji zawodowej i społecznej osób, o których mowa w art. 94 ust. 1;
- aspektów środowiskowych, w tym efektywności energetycznej przedmiotu zamówienia;
- aspektów innowacyjnych;
- organizacji, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą one mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia;
- serwisu posprzedażnego, pomocy technicznej, warunków dostawy takich jak termin, sposób lub czas dostawy, oraz okresu realizacji.
Jak zamawiający powinien kształtować kryteria?
Zgodnie z wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej KIO/UZP368/09: „Kształtowanie poszczególnych kryteriów oceny ofert nie jest działaniem dowolnym, a ich kształt musi mieć swoje uzasadnienie w istniejących potrzebach jednostki zamawiającej. Zamawiający uprawniony jest do prowadzenia postępowania (w tym ustalania kryteriów oceny ofert), w wyniku, którego nabędzie najbardziej użyteczny z jego punktu widzenia przedmiot, przy czym ocena tej użyteczności zawsze będzie miała charakter subiektywny, bo odnoszony do sytuacji i potrzeb konkretnego podmiotu”.
Opis kryteriów oraz sposób oceny ofert zamawiający powinien opisać w taki sam sposób, jak opis przedmiotu zamówienia – czyli w sposób jednoznaczny i zrozumiały. Nie ma mowy o subiektywizmie oraz uznaniowości. Wybór oferty najkorzystniejszej powinien być przeprowadzony w oparciu o kryteria skonkretyzowane i wymierne tak, aby każdy znający treść ofert mógł ocenić je we właściwy i taki sam sposób. W takim tonie wypowiada się również Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku KIO 137/22: „Warunkiem zachowania zasady przejrzystości postępowania jest nie tylko jednoznaczne określenie kryteriów oceny ofert, ale również jednoznaczne określenie, co w ramach danego kryterium będzie oceniane i w jaki sposób ta ocena będzie następować. Chodzi o to, by wykonawcy, mogli zorientować się i wziąć pod uwagę przy przygotowywaniu ofert, jakie są oczekiwania zamawiającego względem ofert składanych w postępowaniu, w szczególności, w jaki sposób oferty będą oceniane.
W ocenie składu Izby niejednoznaczność opisu odnoszącego się do przesłanek kryteriów oceny ofert w ramach prowadzonego postępowania może stanowić negatywną przesłankę udziału w postępowaniu dla wykonawców i może być uznana za wadę takiego postępowania.
Ustalone kryteria oceny ofert muszą pozwolić na przeprowadzenie obiektywnego procesu oceny każdej oferty, a więc muszą pozwalać na porównanie złożonych ofert, a wynik tego porównania ma jednoznacznie wskazywać, która oferta jest lepsza i bardziej realizuje cel zamówienia. Sposób oceny w ramach przyjętej metodologii oceny nie może mieć charakteru subiektywnego, to jest nie może prowadzić do subiektywnej oceny zamawiającego, którą propozycję z ofert uznać za korzystniejszą. Nie może istnieć dowolność przy ustalaniu rankingu ofert.”
Weryfikowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert
Zamawiający opisując kryteria oceny ofert wskazuje również na podstawie jakich dokumentów będzie je weryfikował. Zgodnie z art. 240 ust. 2 ustawy Pzp kryteria oceny ofert i ich opis mają umożliwić weryfikację i porównanie poziomu oferowanego wykonania przedmiotu zamówienia na podstawie informacji przedstawionej przez wykonawcę w ofercie. Może to być oświadczenie wykonawcy zawarte w ofercie lub przedmiotowy środek dowodowy, który składany jest razem z ofertą. Pozacenowe kryteria oceny ofert nie w każdym przypadku muszą być weryfikowane na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ustawowy wymóg weryfikowalności kryterium oceny ofert „musi być interpretowany w kontekście konkretnego kryterium pozacenowego, charakteru takiego kryterium oraz przedmiotu zamówienia. Nie ma wątpliwości, iż istnieją kryteria pozacenowe, które można zweryfikować za pomocą konkretnych dowodów. (…) Ustawodawca zdaniem Izby nie nakłada na zamawiających obowiązku potwierdzenia spełnienia kryteriów pozacenowych jakimiś konkretnymi dowodami. Wskazuje wyłącznie, iż opisując kryteria pozacenowe zamawiający powinien określić sposób sprawdzenia informacji” (KIO 5/21,126/21,128/21,129/21). W tej konkretnej sprawie Izba uznała, że weryfikacja pozacenowego kryterium oceny ofert może odbywać się również na podstawie oświadczenia Wykonawcy załączonego do oferty.
Podobnie w wyroku z dnia 14.03.2023 r., KIO 537/23, Izba uznała, że kryterium oceny ofert może być nieweryfikowalne na etapie badania i oceny ofert, a tym samym jego weryfikacja może nastąpić dopiero na etapie wykonywania umowy. W ocenie KIO „art. 240 ust. 2 ustawy Pzp jasno wskazuje, że zamawiający weryfikuje i porównuje poziom oferowanego wykonania przedmiotu zamówienia na podstawie informacji przedstawionych w ofertach. Wykluczenie tej możliwości i wprowadzenie wymogu przedmiotowej weryfikacji zaoferowanego świadczenia na etapie wyboru ofert, pod kątem wprowadzonych kryteriów udzielenia zamówienia, stałoby również w sprzeczności z podstawowymi zasadami systemu zamówień publicznych. Prowadziłoby bowiem do konieczności gromadzenia na etapie składania ofert środków niezbędnych do realizacji zamówienia, co w znaczący sposób ograniczyłoby konkurencyjność i dostępność zamówień, zwłaszcza dla sektora MŚP. Tymczasem zgodnie z motywem 104 preambuły do dyrektyw warunki realizacji zamówienia służą określeniu konkretnych wymogów dotyczących realizacji danego zamówienia. W przeciwieństwie do kryteriów udzielenia zamówienia, które stanowią podstawę oceny porównawczej jakości ofert, warunki realizacji zamówienia stanowią stałe, obiektywne wymogi niemające wpływu na ocenę ofert. W konsekwencji uznać należy, że dopuszczono zastosowanie takich kryteriów, które, podobnie jak w przypadku kryterium przewidzianego w tym postępowaniu, a dotyczącego wyboru konkretnego zestawu, nie będą możliwe do zweryfikowania na etapie postępowania, jednakże będą miały zastosowanie na etapie realizacji zamówienia publicznego. Co istotne, w zależności od tego który wariant (zestaw) wykonawca wybierze, w taki też sposób realizował będzie zamówienie, stąd nie ulega wątpliwości, że to czy swojego zobowiązania dotrzyma – zostanie zweryfikowane na etapie wykonania usług objętych przedmiotem zamówienia. Powyższe rozwiązanie, w świetle obowiązujących przepisów ustawy Pzp, należy uznać za w pełni dopuszczalne. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie wskazał momentu, w którym owa «weryfikacja» ma mieć miejsce”.
W orzecznictwie możemy również znaleźć wyroki odmienne do zaprezentowanego wyżej stanowiska, które wskazują, iż już na etapie postępowania zamawiający powinien móc zweryfikować każde pozacenowe kryterium oceny ofert. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r o sygn. akt XXIII Ga 1350/20: „Sąd stoi na kategorycznym stanowisku, iż obowiązkiem zamawiającego jest takie określenie kryteriów oceny ofert, aby przed dokonaniem wyboru najkorzystniejszej oferty było możliwe sprawdzenie/zweryfikowanie informacji przedstawionych przez wykonawców”.
Reasumując, właściwy opis kryteriów oceny ofert jest bezsprzecznie powinnością zamawiającego i każdy z wykonawców powinien to zweryfikować analizując dokumentację przetargową – tak, aby mieć pewność, że już po złożeniu ofert każda z nich zostanie oceniona w taki sam sposób. Jeśli zaś chodzi o weryfikowanie pozacenowych kryteriów warto zachować zdrowy rozsądek i każde z takich kryteriów ocenić pod kątem zgodności z zasadami udzielania zamówień publicznych, a konkretnie z zasadą równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji.
